Causa nº 5094/2017 (Casación). Resolución nº 26 de Corte Suprema, Sala Tercera (Constitucional) de 17 de Enero de 2018 - Jurisprudencia - VLEX 701204829

Causa nº 5094/2017 (Casación). Resolución nº 26 de Corte Suprema, Sala Tercera (Constitucional) de 17 de Enero de 2018

Fecha de Resolución:17 de Enero de 2018
Movimiento:SENTENCIA DE REEMPLAZO (M)
Rol de Ingreso:5094/2017
Rol de Ingreso en Cortes de Apelación:70-2016 - C.A. de Concepción
Rol de Ingreso en Primer Instancia:C-1325-2014 - 3º JUZGADO CIVIL DE CONCEPCIÓN
Emisor:Sala Tercera (Constitucional)
 
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Santiago, diecisiete de enero de dos mil dieciocho.

En cumplimiento a lo prevenido en el artículo 786 del Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de reemplazo:

VISTOS:

Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus consideraciones novena y décima primera a décima sexta, que se eliminan.

Y SE TIENE ADEMÁS PRESENTE: A.- Que los demandantes han entablado una demanda de indemnización de perjuicios en contra del Fisco de Chile a raíz del desempeño que, con ocasión del terremoto del 27 de febrero de 2010 y posterior maremoto que azotó a la costa de la comuna de Lebu, en la Provincia de Arauco, tuvieron el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile, la Armada de Chile, la Oficina Nacional de Emergencia y otras autoridades civiles en el fallecimiento de J.A.P.P., J.O.C.P., M.G.F.R. y J.A.P.A.. B.- Que, tal como esta Corte ha señalado reiteradamente, la falta de servicio “se presenta como una deficiencia o mal funcionamiento del Servicio en relación a la conducta normal que se espera de él, estimándose que ello concurre cuando aquel no funciona debiendo hacerlo y

X. funciona irregular o tardíamente, operando así como un factor de imputación que genera la consecuente responsabilidad indemnizatoria, conforme lo dispone expresamente el artículo 42 de la Ley N° 18.575” (Corte Suprema, Rol N° 9554-2012, 10 de junio de 2013, considerando undécimo).

En cuanto al régimen jurídico aplicable a la Armada de Chile y al Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile –SHOA- sabido es que las Fuerzas Armadas y Carabineros de Chile se encuentran excluidos de la aplicación del artículo 42 de la Ley de Bases de la Administración del Estado, pero se acude a la institución de la falta de servicio, no a partir del citado artículo 42, sino que desde los artículos 2314 y 2329 del Código Civil, al que se ha de volver como el derecho común en materia de responsabilidad extracontractual, permitiendo uniformar este régimen de responsabilidad para todos los entes de la Administración del Estado. C.- De lo expuesto surge que la falta de servicio denota o revela el incumplimiento de un deber de servicio que la Administración tenía la obligación de prestar, que en este caso se traduce en que los órganos estatales antes mencionados no prestaron a la población del sector M. el servicio público que les era exigible, consistente en preparar, educar y alertar acerca del riesgo

de tsunami una vez sucedido un terremoto en zona costera.

En este sentido se debe resaltar que la omisión o abstención de un deber jurídico de la Administración genera responsabilidad para aquella si se trata del incumplimiento de uno que le ha impuesto el ordenamiento jurídico, cuando se constate la ausencia de actividad del órgano del Estado debiendo aquella actividad haber existido, disponiendo de los medios para ello. D.- Así las cosas, se debe destacar que el fenómeno sísmico en Chile resulta registrado desde la época colonial, siendo un evento que ha formado parte de nuestra cultura desde el primero registrado el 8 de febrero de 1570 hasta el del 27 de febrero de 2010, que motiva este proceso y, que desde el terremoto de 1939 comenzó la elaboración de una política general destinada, en principio, a la distribución de alimentos, medicamentos, restablecimiento de las comunicaciones y mantención del orden de las personas y los bienes.

La primera normativa surge con la creación de la Corporación de Reconstrucción y Auxilio, por Ley N° 6.334, destinada a elaborar un plan de fomento en las zonas afectadas con la idea de crear nuevas fuentes de recursos, de autorizar la contratación de empréstitos para la reconstrucción y de crear organismos destinados a resguardar zonas devastadas y socorrer a los damnificados. Más adelante otras normas regularon efectos civiles del desaparecimiento de personas en estas catástrofes, tal y como lo hizo la Ley N° 13.959 con posterioridad al terremoto de 21 y 22 de mayo de 1960.

No es sino hasta la dictación de la Ley N° 16.282, de 28 de julio de 1965, que se establecen normas permanentes para los casos de catástrofes o calamidades públicas y que surgen, como consecuencia del sismo del 28 de marzo de ese año, a las que se sumó el Decreto N° 104 del Ministerio del Interior, de 25 de junio de 1977, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del título I de la misma ley. Si bien fue objeto de modificaciones posteriores, como, por ejemplo, a través de la Ley N° 19.095, es lo cierto que la Ley N° 16.282 pretendió establecer un marco regulatorio de los casos de sismos y catástrofes naturales del país, y, de hecho, por medio del Decreto Nº 150 del Ministerio del Interior, fue empleada como marco regulatorio para el terremoto de 27 de febrero de 2010. (Seminario Derecho y catástrofe: Lecciones del Terremoto; Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, Edición N° 1, año 2012, páginas 29 y 32) E.- A fin de resolver la contienda planteada en autos se torna necesario conocer el Sistema de Protección Civil que ha establecido el Estado de Chile, a fin de fijar el rol que juega cada institución en dicho esquema y establecer, primordialmente, los protocolos y deberes a que están sujetos a la hora de enfrentar amenazas y desastres, como el terremoto y tsunami ocurridos el 27 de febrero de 2010.

A este respecto, puede señalarse que el legislador ha dispuesto una amplia normativa sobre la materia, la que deriva de la propia Constitución Política de la República, que en su artículo 1 inciso quinto prescribe que es deber del Estado resguardar la seguridad nacional, dar protección a la población y a la familia.

De esta forma, para la implementación de acciones relacionadas con la ejecución del deber de protección, se han asignado competencias y otorgado facultades a diversos órganos de la Administración del Estado, de modo que, como se vera al repasar la normativa vigente a la época del

́ siniestro, la primera conclusión a la cual puede arribarse –basal para conocer los deberes ante emergencias- es que los órganos que componen el Sistema de Protección Civil (y cuya misión es, precisamente, ejecutar el Plan Nacional de Protección Civil, aprobado por el Decreto Supremo N° 156, de 2002) son multisectoriales, contando con aquellos de índole gubernamental: a nivel nacional (a cargo del Ministerio del Interior y representado por la ONEMI, ente encargado de la coordinación a nivel nacional ante catástrofes); a nivel regional (a cargo del Intendente); a nivel provincial (Gobernador) y a nivel comunal (Alcalde); de índole técnico, como el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile (SHOA), y también conformado por privados, el mundo de la ciencia y la tecnología y la comunidad organizada (como Cuerpos de Bomberos, Cruz Roja, Defensa Civil, Red de Emergencia de Clubes de Radioaficionados, Cuerpo de S.A., B.S. y entidades voluntarias similares), los que en sus relaciones, como también se vera, obedecen a sus propios

́ jefes, no existiendo una subordinación formal, pero reconociendo tácitamente un mando superior representado por el llamado Mando Técnico.

Ahora bien, como se adelanto, el Estado de Chile ha

́ dictado un conjunto de normas tendientes a ejecutar el deber de protección que impone el artículo 1, inciso quinto, de la Constitución Política de la República, a saber: el Decreto Supremo N° 156 de 2002, que aprueba el Plan Nacional de Protección Civil; el Decreto de Ley N° 369, de 1974, que crea la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI); el Decreto Supremo N° 509, de 1983, del Ministerio del Interior, que fija el Reglamento para la aplicación del Decreto Ley N° 369 ya citado, que crea la ONEMI; el Manual de Operaciones del Centro de Alerta Temprana (CAT) de la ONEMI; el Decreto Supremo N° 26, de 1966, del Ministerio de Defensa Nacional, en que se designa al Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile (SHOA); y la Publicación N° 3014 de 1964, que establece las “Instrucciones Generales sobre el Sistema Nacional de Alerta de Maremotos”. F.- El Decreto Supremo Nº 26, de 1966, reconoce en su exposición “que con motivo de los sucesos del 22 de mayo de 1960, oportunidad en que los sismos que afectaron la zona sur dieron origen al maremoto que devastó Corral y Chiloé, se puso en evidencia la necesidad de contar dentro del país con un servicio de alarma similar al sistema internacional, razón por la cual el Instituto Hidrográfico de la Armada, aprovechando sus actuales instalaciones mareográficas y sistemas de comunicaciones navales y marítimas, organizó un Sistema Nacional de Alarma de Maremotos, destinado fundamentalmente a la rápida distribución a lo largo del litoral chileno de toda información relacionada con maremotos producidos en la cuenca del Océano Pacífico y tierras continentales adyacentes, como asimismo la pronta difusión al sistema de cualquier fenómeno marítimo originado en las costas de Chile”, designando al Instituto Hidrográfico de la Armada como representante de Chile ante el sistema de alarma de Tsunami del Pacífico con la responsabilidad de tomar a su cargo dentro del país la coordinación general de este sistema, con la finalidad de hacer llegar a las autoridades civiles, de las Fuerzas Armadas y de Carabineros con asiento en los puertos y caletas del litoral, toda la información relacionada con la magnitud y hora estimada de llegada de un maremoto a las costas de Chile. G.- A su vez, el Decreto Nº 156 de 12 de marzo de 2002, que contiene el Plan Nacional de Protección Civil, indica en su artículo 4 que: “El proceso nacional de desarrollo sostenible, pone también un fuerte énfasis en la administración y manejo de riesgos, como estrategia efectiva de prevención, con un claro enfoque participativo, integrando instancias sectoriales, científico-técnicas, regionales, provinciales, comunales, del voluntariado y de la comunidad organizada.

El presente Plan busca precisamente, potenciar las capacidades preventivas, sin descuidar el continuo...

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